¿Qué cuenta a la hora de calcular la pobreza por ingreso en los hogares?

Apuntes del documento de Luis Beccaria “La medición del ingreso para los estudios en América Latina: aspectos conceptuales y empíricos”, CEPAL, 2007

Byron Villacis

La pobreza se puede calcular de distintas formas y mecanismos. Para llegar a esas alternativas hace falta pensar sesudamente criterios como: 1) el concepto de pobreza que buscamos medir, 2) la información disponible para el cálculo y 3) los fines y usos que se le vaya a dar al indicador. En este documento nos centramos en analizar la parte medular de la forma de cálculo del indicador de pobreza por ingresos que, bajo estos criterios, debería calcularse tomando en cuenta 1) las muy serias limitaciones conceptuales del indicador al “reducir” la dimensión de pobreza a la superación o no de un umbral de ingreso monetario que debe tener un hogar para ser clasificado como pobre o no pobre, 2) que es el cálculo que puede tener mayor facilidad operativa de cálculo por la disponibilidad de información en América Latina y por la facilidad (relativa) de operacionalización del ingreso a través de una encuesta y; 3) las muy reducidas finalidades que puede tener la pobreza por ingresos en términos de toma de decisión de política pública.

El cálculo de pobreza por ingreso dependerá, evidentemente, de la forma de cómo se calcule y qué se incluya dentro del ingreso de las personas. Parecería ser un ejercicio simple pero en realidad reviste una enorme importancia a la hora de darnos cuenta los elementos que se incluyen dentro de la variable “ingreso”. En este sentido, es importante tener una conciencia amplia y transparente de los elementos conceptuales y operativos que se incluyen cuando se calcula este indicador. El documento de Beccaria hace una descripción detallada sobre las recomendaciones del Grupo de Trabajo de Canberra de la Comisión Estadística de Naciones Unidas cuyo trabajo fue el de definir lo que debería incluirse dentro del cálculo del ingreso de las personas.

Los ingresos deben abarcar lo que sea considerado como un flujo constante de recursos que le permitan salir de la condición de pobreza (por ingresos). La pobreza entendida como una carencia de capacidades para obtener el bienestar. El documento en su inicio menciona: “en el análisis del bienestar resulta de importancia la identificación de la capacidad de los hogares para acceder al consumo de bienes y servicios. El ingreso constituye, precisamente en una medida de esa capacidad”. En este sentido el trabajo del Grupo de Canberra se centró en definir la composición de ese ingreso tanto sobre las que existe “acuerdo” de incluir y sobre las que aún no existe ese consenso.

No nos detendremos a describir la definición formal que existe detrás del cálculo del valor del umbral para definir una persona como pobre o no pobre; sin significar aquello que no existan serias críticas a la definición de ese valor. La presente nota más bien busca centrarse en la argumentación de la necesidad de contar con varios ‘tipos’ de pobreza por ingreso, que respondan a varios ‘tipos’ de ingresos de las personas u hogares.

Según el informe final del Informe Final del Grupo de Canberra, las definiciones de ingreso deberán incluir los ingresos de los empleados, los ingresos de empleados autónomos, los alquileres, la renta de la propiedad, las transferencias corrientes recibidas y adicionalmente tomar en cuenta las transferencias corrientes pagadas y las transferencias sociales recibidas en especie. Es decir, el Grupo de Canberra "también define el ingreso disponible el valor de los bienes y servicios recibidos por el Estado”. Queda claro entonces que los agregados de ingreso no deben, en las versiones que sean calculadas, dejar de lado el ingreso monetario o no monetario que reciben las personas por parte del Estado.

En el caso Ecuador el primer consenso de agregado de ingresos no incluye todos los componentes de transferencias que reciben los hogares por parte del Gobierno. Este primer consenso se realizó con la coordinación del Instituto Nacional de Estadística y Censo bajo mi dirección. La Comisión de Estadística que homologó el agregado de ingreso en el año 2007 incluyó algunas transferencias del Gobierno, como por ejemplo las transferencias del Bono de Desarrollo Humano. Los resultados de la comisión pueden encontrarse aquí.

En función de estos elementos, es evidente la necesidad de actualizar los componentes actuales del agregado de ingreso para identificar si se puede ampliar su definición conceptual y operativa actual. Lo ideal sería contar con al menos dos tipos de cálculo de pobreza por ingreso que permita tener una diferenciación del impacto sobre la pobreza: una sin la ‘intervención’ del Estado y otra con la intervención.

Ahora bien, esto no significa que estos cálculos sean fáciles de conceptualizar y operativizar. El propio documento de Beccaria hace una discusión sobre lo que el Grupo de Canberra sugiere respecto a los valores de los bienes y servicios que son recibidos por parte del Estado. La disyuntiva se centra en decidir si se deben imputar valores de mercado o valores alternativos: “en principio tanto el Sistema de Cuentas Nacionales como el Grupo de Canberra recomiendan que el valor de mercado de los bienes y servicios recibidos por los hogares se incorporen al ingreso total. Pero los hogares no tienen, usualmente, la capacidad para alterar su destino –no los pueden emplear de manera discrecional. No cabe duda que ellos constituyen componentes de los recursos de los hogares, pero que sólo se puede aplicarse a la satisfacción de ciertas necesidades. Esto no ocurriría si dichos bienes y servicios pudiesen ser vendidos por el hogar receptor, cosa que generalmente no sucede. Ello es, por definición imposible en los casos de servicios provistos por el empleador mientras que la venta de muchos bienes recibidos es ilegal. La limitación en la discrecionalidad en el uso de los bienes y servicios efectivamente recibidos por los hogares hace poco aconsejable el uso del criterio de los precios de mercado para su valuación en los análisis de pobreza.”

A esto se le suma un problema operativo: “Las encuestas de hogares —incluidas las de ingresos y gastos— no siempre brinda evidencia que permita estimar el valor de los servicios que, como la salud y la educación, provee el estado. La mayoría indaga acerca de la asistencia de los miembros del hogar al sistema educativo, lo cual permite —en caso de distinguirse el tipo de establecimiento (público o privado)— disponer de algunos elementos para proceder a la imputación. Sin embargo, no siempre la información relevada es suficiente (por ejemplo, tipo de jornada o los subsidios que recibe en la escuela, como los de los programas de alimentación escolar). En cambio, estos relevamientos no ofrecen la información necesaria respecto del acceso a otros servicios, como el de salud. Ella puede obtenerse a través de encuestas que precisamente indagan la cobertura de los mismos, operativos que, salvo excepciones, tienen un carácter esporádico e irregular.” Este caso se puede aplicar para el Ecuador, donde contamos con la información, de forma parcial. Aquí el formulario actual donde se puede corroborar la afirmación.

En base a este elemento es necesario plantearse la necesidad de contar con módulos de información dentro de las encuestas oficiales de hogares, que incluyan la información de bienes y servicios que son transferidos; con el objeto de tener mejor capacidad operativa para estimar los valores y su incidencia en la pobreza por ingresos.

“Como fue señalado, el ingreso neto relevante para la evaluación de los recursos de los hogares debe incluir las transferencias monetarias recibidas de los esquemas obligatorios de seguridad social —sean de carácter privado o público, de capitalización o de reparto—, de los programas gubernamentales de asistencia social, de las empresas donde trabajan y de otros hogares. Las dos primeras resultan aquellas globalmente más relevantes. Las partidas relacionadas con la seguridad social abarcan básicamente a las pensiones/jubilaciones, los seguros por desempleo, subsidios familiares y los pagos por enfermedad o accidentes. De manera simétrica al tratamiento de las transferencias pagadas, no se incluyen los montos recibidos de esquemas de seguridad social voluntarios. Los ingresos en dinero que forman parte de la política social comprenden los provenientes de diversos programas, tanto de carácter focalizado como universal.”

Sobre las transferencias no monetarias:

“Como fue señalado más arriba, los hogares pueden recibir bienes y servicios gratis, o a precios reducidos, de sus empleadores, del Estado, de las ONG o de otros hogares. Estas transferencias deben ser parte del indicador de recursos a comparar con la línea de pobreza. El GC recomienda, sin embargo, no incluir las dos últimas, aunque parece basarse en consideraciones de orden práctico. Efectivamente, la información sobre estos componentes no resulta registrada en las encuestas de empleo o de condiciones de vida. De cualquier manera, las transferencias en bienes que se reciben de las ONG pueden ser relevantes para muchos hogares, especialmente cuando complementan al estado en la operación de ciertos programas sociales.”

Continuando con la cita del texto de Beccaria:

“Antes de continuar con consideraciones relacionadas con la medición, cabe enfatizar, en primer lugar, que del valor de las transferencias deben deducirse todo monto abonado por el hogar para la adquisición de esos bienes y servicios. En segundo lugar, conviene reiterar y ampliar lo planteado en el capítulo anterior) respecto a la forma de valuar las transferencias. Como allí se señaló, para definir el agregado a emplear en la identificación de los hogares pobres, no siempre conviene hacer tal valorización en términos de los precios de mercado que tendría el bien o servicio recibido. Considérese, por ejemplo, el caso de una persona que recibe gratis la electricidad que consume su hogar —porque vive en un barrio cercano a la empresa donde trabaja o es asalariado de una empresa distribuidora de electricidad. Según las recomendaciones del SCN y del GC, tendría que formar parte del ingreso del hogar al que pertenece el asalariado un monto igual al valor que se pagaría en el mercado por el fluido recibido. No cabe duda que una partida por este ingreso en especie debe ser considerada. Sin embargo, tal procedimiento de valuación podría introducir un sesgo en el indicador relevante para la pobreza si ese monto resulta superior al que figura como el gasto asociado al alquiler en la línea de pobreza. En efecto, la diferencia entre ambas cifras no puede ser aplicada por el hogar a la adquisición de otros bienes y servicios. Con los mismos argumentos empleados al comienzo de este capítulo), la alternativa es la de incluir como parte del ingreso al valor normativo del monto de la electricidad que figura en la línea de pobreza. De cualquier manera, también aquí debería respetarse la recomendación internacional si el precio de mercado resulta inferior al normativo.”

En estricta interpretación, lo que se sugiere es que si el valor normativo es mayor al de mercado se debería incluir el valor de mercado, y si el valor de mercado es mayor al normativo se debería incluir el valor normativo. Un detallado y preciso resumen de los componentes de este ingreso se pueden observar en el cuadro #2 del documento de Beccaria en la página 20.

Quisiera finalizar esta nota con un razonamiento en el sentido de que hace falta cuestionarse explícita y transparentemente qué tipo de programas se deben incluir en el cálculo de pobreza. Sería equivocado incluir programas que no tengan al menos: 1) una frecuencia establecida como sistema de gestión gubernamental de programas antipobreza, 2) una conceptualización y objetivo de reducir explícitamente la pobreza y, 3) una cobertura lo suficientemente nacional que permita tener un impacto grande en la transferencia de bienes y/o servicios. Es necesario entonces que órganos oficiales emprendan en su agenda la adecuación de indicadores de pobreza que cubran la totalidad de intervenciones que pudieran tener impacto sobre la pobreza, pero ello no significa incluir todo tipo de intervención, sin un escrutinio estricto y detallado del alcance de la política pública.

Vale la pena insistir que este tipo de cálculos debe tomar en cuenta las limitaciones conceptuales de la pobreza por ingreso, la dificultad que afronta este tipo de cálculo si no se cuenta con información suficiente para obtener la información y la finalidad en el uso de la pobreza por ingresos.